咨询热线
15848085863
15848085863
[关键词] 教育；内部审计；审计环境
doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 11. 012
[中图分类号] F239.45 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2017）11- 0024- 03
1 引 言
教育内部审计环境，是教育体系内部审计在一定时空状态下，面对所有主要客观因素的收集。它包括教育内部审计的生存和发展的有利因素，以及影响教育炔可蠹频纳存和发展的不利因素。具体来说，主要包括与教育内部审计，相关各方内部审计的确认和承认相关的法律法规，各部门和单位内部审计工作的领导制度，内部审计机构，内部审计人员设备，内部审计系统建设，审计资金，审计技术手段等因素。经过近30年的发展，我国教育内部审计环境在不断改进，有效保护内部审计，促进和保护教育的健康发展，在规范各级教育部门单位内部管理，发挥了重要作用。但是，调查研究表明，我国教育体制内部审计环境在现阶段还存在一些问题和缺陷。本文主要揭示了其主要问题和不足，提出了改进措施。
2 教育内部审计
为建立健全教育制度内部审计制度，根据《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国审计法》和《内部审计方面的相关法律法规，内部审计主要进行企业信息系统设计工作的内部财务审计，进行项目审计和运行审计等几个方面的工作。
目前，中国内部审计重视监管，忽视服务的现象，导致内部审计对内部服务的作用难以真正发挥，服务功能供不应求，不能满足业务战略和风险控制需要，另外，审计方法在一定程度上已过时，导致审计功能的扩展难以真正实现。
3 教育内部审计环境存在的问题
3.1 内部审计机构设立这个问题
现有的国家审计法律法规并没有规定所有企业机构必须建立统一的内部审计机构，而是建立内部审计机构的内部指导。从教育体制看，教育已逐渐成为一些地方经济发展的重头戏，招生数量连年的增长，教育投资的快速增长，教育支出非常大，各种学校以各种形式，吸纳了大量的教育基金。如何使用良好的教育基金，首先需要从教育系统的管理和决策入手。客观的内部审计如果到位，就可以了解教育资金的整体运作，提高学校的效率。同时，由于反复收取教育费，加强纪律检查和监督的强度也需要从旁协助，在一定程度上诞生了内部审计的发展。
在具体设置内部审计机构方面，目前全国教育系统还没有统一的规定，教育部门通常采取的做法是：①建立一个独立的内部审计机构，在教育部门初步统计不超过50%；②与办公室纪检监察部门办公室，这种方法也有一定的比例；③在纪委或财务部门设立审计员，审计监察部门的职能。从加强职能，提高内部审计的效益的性质应该独立设立，但这种做法遭到抵制。原因是：①政府没有强制性规定，内部审计是可有可无的。②单位领导不重视内部审计工作，不想内部审计找自己麻烦；此外，人们对内部审计的理解不到位。
3.2 人员配备问题
理论上，做内部审计，必须有独立的经济活动来监督人，但是内部同事，朋友的关系，友，所以内部审计不能这样做。审计师的专业结构和实践经验的积累使得一些特殊的审计项目本质上没有监督条件。更重要的是，一些所谓的口头监督实际上不是审计监督，而是审计师非常热衷于参与，如招生。探讨根深蒂固的原因，主要有以下几方面：一方面，审计署由一些单位作为安排剩余人员的地方，审计人员的质量差。另一方面，审计部门的主管是非专业来源的大多数，不能从专业角度给予强有力的专业指导，工作随意性强。同时，审计员后续的教育培训体系也不能满足教育发展的要求。
3.3 资金缺乏
现在公立学校教育基金投资的状况有着很强的制度特点，在教育审计体系中，金融部门在预算安排中，审计不可能增加很多钱，使审计部门无法进行进一步的商业活动。内部审计部门不能与社会审计部门相同，按照国家规定实行审计费制度，除财务支出外，审计部门没有其他收入来源。
3.4 内部审计软环境差
学校没有重点关注内部审计的现状，组织没有给予合理的审计职位，责任不清楚，权力不到位，审计工作独立的热情，信心，难以持久。
4 完善教育对策的内部审计环境
4.1 创造条件，改善内部审计系统的顶层设计
要适应形势发展，全面总结1985年开始的教育制度实施内部审计制度的实践，全面清理现行教育内部审计的有关政策制度，补充和内部审计工作相关的体系，内部审计机构及其工作职责，审计人员的条款和条件以及内部审计和其他目标的制定等，以部门规章和规范性文件的形式予以确立。要在不同层次完善设计，加强内部审计系统设计顶层各级和单位的教育部门。各级教育部门和单位应根据教育内部审计工作的总体要求，结合部门和单位的具体管理职责和任务，完善内部审计制度，建立和完善内部审计制度和业务规则，使之符合教育内部审计发展的规律和特点，以及部门和单位的现实。
4.2 领导对教育内部审计的重视
首先，按照目前的教育管理体制，明确各级教育和单位的主要领导经济责任，促进“内需”。明确经济责任主要各部门领导干部和单位，完善评价指标和评价标准，建立健全奖惩制度，特别是实行严格的问责制，重大财政经济管理问题部门和单位，依照相关法律法规和财务纪律，追究主要领导层的全权责任，以促进部门和领导层的内部审计需求。
然后依法落实内部审计工作领导责任。“教育体系内部审计工作规定”明确教育行政部门和单位主要负责内部审计工作的五个责任，这应该采取有效措施予以落实。由于履行职责无效，对内部审计工作造成严重的财务和经济管理问题的部门和单位，要追究主要负责人的责任 。
4.3 加强建设，提高内部审计队伍的质量
定员定岗合理，工作职责明确。根据内部审计工作的实际需要和相关政策法规设定内部审计职位，明确岗位职责，确定人员编制。在此基础上，采取有效措施增加人员，没有全职内部审计人员的工作人员有效解决内部审计人员缺勤或不到位，并使内部审计人员分工明确，明确责任。
要加强日常业务培训，提高审计业务能力。根据情况的变化和任务，部门和单位开展内部审计的实际需要，采取多种形式，对内部审计人员进行日常培训。如预试培训，特殊培训等内部审计人员进行有针对性的业务培训，提高其在业务能力方面的实际工作。
必须实施后续教育制度，实现知识更新。确保每个审核人员每两年完成80小时（其中每年不少于30小时）的后续教育和学习任务，并在时间和金钱上给予保证。主管部门应当安排内部审计员后续教育的课程和学习形式，以确保后续教育的质量。
必须完善审计团队的管理机制，提高审计团队的活力。根据内部审计人员的工作职责，定期评估评估，其中工作人员的绩效应值得称赞和奖励，并将评估结果作为职称评估和工作晋升之一的重要依据。同时，应该有计划安排内部审计员定期轮换，使每个审计员有机会在不同的审计职位工作，或者与内部审计师与组织内的部门和其他组织计划内部审计员沟通，使内部审计团队充满活力并保持活力。
4.4 深入宣传，完善内部审计工作环境
深入宣传内部审计工作的作用和作用。可以通过出版材料，会议讲道，网络沟通等促进内部审计，促进相关知识的内部审计，提高内部审计意识的水平；也可以由研讨会召开，与被审计单位沟通，组织研讨会等形式，研究内部审计工作的实际案例，加深对内部审计的重要性和功能的理解。
全面宣传教育制度的内部审计。首先推进“审计法”建立炔可蠹浦贫鹊姆律规定；其次，推动“内部审计工作审计委员会”和“内部审计制度教育制度”等内部审计工作规章制度建设；最终促进“中国内部审计标准”等审计业务规范，以加强对内部教育审计各个方面的了解。
教育制度内部审计的先进模式得到广泛宣传。推进先进单位内部审计，为各级教育部门和单位建立基准，以此有实例，促进国民教育内部审计平衡发展，全面推进；通过推进内部审计高级人员，宣传审计师的爱心和奉献精神，无私奉献，鼓励内部审计人员努力工作，努力为教育内部审计做出贡献。
4.5 加强检查和指导，促进教育内部审计的科学发展
有必要继续开展“教育制度内部审计工作”（以下简称“条例”）的实施检查。从目前的情况看，“条款”的实施还有待加强，由于许多因素，很多地方和单位没有充分执行“条款”的要求，内部审计制度没有实施，没有机构，没有工作人员，没有工作计划现象仍然存在于几个部门和单位。因此，必须定期或不定期组织实施“条款”，不断实施“条例”，督促所有教育部门和单位执行“条款”。
要推进年度内部审计工作的落实。应认真开展各部门，单位年度审计工作执行情况的检查工作。及时通过检查，及时发现工作偏差，及时引导正确，促进年度内部审计任务的完成和审计目标的实现；通过检查，完成年度审计工作和实际结果的评估，及时总结，以促进教育内部审计的总体水平不断提高，发挥适当的“免疫系统”功能。
要加强实际工作研究和学术理论研究。 通过对内部审计实际工作的调查研究，总结经验，找出不足之处，明确需求，分析原因，研究对策，从教育内部审计发展方向的实际层面，长期工作计划， 解决发展措施的制约因素和完善内部审计理论教育体系，从理论层面解决教育内部审计工作的实际问题，提供系统的前瞻性指导，促进审计创新，关键是研究教育内部审计，为实现教育科学发展提供支持。
主要参考文献
[1]李文佳.企业内部审计外包存在问题与对策研究[J].中小企业管理与科技，2015（6）.
[2]李娟.信息化环境下内部审计面临的问题及对策[J].信息通信，2014（6）.
[关键词] 环境 环境法治 环境问题
环境是相对于某一中心事物而言的。与其一中心事物相关的周围事物称为这一中心事物的环境。中心事物不同，环境的概念也就有差异，相对于人类而言，环境是指“影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”（1）它既包括生活环境，也包括生态环境。环境问题可分为两类，地震、火山、泥石流等自然灾害问题是第一类环境问题，而“由于人类活动作用于人们周围的环境所引起的环境质量变化，以及这种变化反过来对人类的生产、生活和健康所产生的有害影响的现象”（2）是第二类问题，笔者在本文中所要阐述的环境问题也即第二类环境问题。
近几年来，我们国家的环境问题日益突出，已不仅仅是社会发展某一环节问题，而是关系全局发展的重大现实问题，而在市场经济日益成熟，法制建设逐步推进的今天，把环境保护纳入法治进程的轨道，以法治为主的综合治理，应该说是当前环境问题解决的最优方案。本文试就我国的环境问题及环境法治作一下探讨。
一、环境问题的产生和我国环境问题的现状及原因分析
（一）环境问题的产生
环境问题自古有之，它是随着社会生产力的发展而产生发展的，不同的历史时期其环境问题也不相同，依据历史时期的不同，我们可以把环境问题分为两种，一种是传统意义的环境问题，这主要是指在工业革命以前人们对自然资源的不合理开发、利用所导致的环境破坏和资源浪费，即由于过分开垦荒地，滥伐林木、过度放牧，掠夺捕捞等而引起的水土流失、土地沙化、草原退化、水生生物资源日益减少，旱涝灾害频繁等等。例如，“美索不达米亚、希腊、小亚细亚以及其他各地的居民，为了得到耕地，把森林通通给破坏了，但是他们梦想不到是，今天也竟因此成为荒芜不毛之地。因为他们使这些地方失去了森林，也失去了积聚和贮存水分的中心。”另一种就是现代意义上的环境问题，它是指在工业革命之后，随着工农业变速发展和城市化，除了上述自然资源的破坏加剧外，正引起了“三废”（废气、废水、废渣）污染、噪声污染、放射性污染和农药污染等更加严重的环境问题，其污染的广度深度已大大超过了从前所引发的大量的“环境公害”事件（也称环境公众受害，指人们对生活环境和生态环境所造成的社会性危害，包括环境破坏），如大家都知道的1984年12月3日印度博帕尔农药厂毒气渗漏事件和1986年4月26日苏联切尔诺贝核电站放射性泄漏事件，这两起事件到现在让人想起来都还有某种恐惧的感觉。
（二）我国环境问题的现状及原因分析
1、我国环境问题的现状
当前环境的污染和破坏已发展到威胁人类生存和发展的世界性的重大社会问题，人类所面临的新的全球性和广域性环境问题主要有三类：一是全球性广域性的环境污染；二是大面积的生态破坏；三是突发性的严重污染事件。
目前，发达国家当前的环境问题主要是环境污染，发展中国家主要是环境破坏，而在我国，则同时存在着环境破坏和环境污染这两类环境问题，并且已十分严重。据统计，我国是世界上环境污染物排放量最大的国家之一，全国污染物的年排放量达4300余万吨，（其中烟尘约2800万吨，二氧化硫约1460万吨）；1988年全国废水排放总量为368亿吨，其中工业废水排放量为268亿吨，处理率仅为27%，自然生态环境的破坏也相当严重。目前，我国水土流失面积已由解放初期的116万平方公里扩大到150万平方公里。（3）
环境污染和破坏给我国所造成的经济损失是极其惊人的。现在就让我们来看这样一组数据：据80年代初的不完全统计，环境污染每年造成的经济损失是690亿元，部分自然生态环境的破坏每年造成的经济损失达265亿元共计955倔元，约占当年全国工农业总产值的14%左右。从这样一组数据中我们可以很明显地看到，我国严重的环境问题已经严重阻碍了我国国民经济的健康发展，这势必对我国以后经济的发展极为不利。
2、我国环境问题的原因分析
环境问题在我国如此的严重，究其原因应该说是多方面的，既有自然地理因素，亦有经济、人文社会等因素，而且我们国家的具体国情又使其具有特殊性，下面笔者将分别进行一下具体的阐述。
（1）经济因素
目前，我国经济正处于从传统的计划经济向市场经济转轨的时期，同时也是我国经济高速增长的时期，从发达国家经济发展的历史来看，这个阶段正是生态环境问题最严重的时期，因而我国在这一时期承受的生态环境压力会更为沉重。
第一，经济发展引起的环境问题恶化。我国的经济体制改革是对社会生产力的极大解放，这种解放刺激了国民经济的高速增长，但与此同时，对资源开发利用规模和各行业污染物排放量也会随之高速增加。然而，由于国民经济尚处在粗放型向集约型转变的转型时期，人们只关注于经济增长的数字，却往往忽略了其背后所付出的沉重代价：对资源的掠夺式开发造成环境的极大破坏；我国近年来的生态环境问题呈几何级数增长。
第二，经济利益与环境保护的冲突。市场经济发展所追求的是高额利润，是相对少数人的利益，而环境保护则是多数人的利益，二者是对立状态，法律对这种显性冲突的社会关系，比较容易做出规范。而我国经济是以公有制为主体，经济利益的主体和环境利益的主体具有统一性。但近年来，我国农村环境恶化尤为明显，一些乡镇企业的农民为“脱贫致富”，宁肯容忍环境污染对国家、所在集体和本人的损害。对此，国家不得不采取强制措施关闭“十五小”企业。但在一定意义上，政府既是冲突调解者，又常成为冲突的一方（地方利益），违法阵营庞大，法律执行的难度极大。
（2）人文社会因素
“生态学作为一门科学，从它诞生的那一天起，一直就与‘人类社会’结下了不解之缘，如果说前期的生态学更多地显示了自然属性的话，那么现代的生态学，则更强烈地显示了它的社会属性这一面。”（4）环境问题最明显的是人文社会的原因，我国的环境问题，从现行的角度看，这方面的因素影响更为巨大。
第一，我国人口众多，环境的资源压力大，环境问题与人口有着密切的互为因果的联系。在一定社会发展阶段，一定地理环境和生产力水平的条件下，人口增长应有一个适当比例，人口问题与环境问题是当代中国发展面临的重大挑战，庞大的人口数量及快的增长，引发了一系列的社会经济问题，对环境造成了巨大的冲击。可以这样说，我国的人口问题是短时期内很难扭转的最大社会问题之一，这是用不着忌讳的。人口问题导致了我国资源的绝对短缺，因而往往出现了对资源的无节制开发的现象，这种现象伴随着惊人的浪费，给我们经济的可持续发展战略的实施造成了极大的压力。
第二，公众环保意识普遍较差。“所谓环保意识，是指人们在认知环境状况和了解环保规则的基础上，根据自己的基本价值观念而发生的参与环境保护的自觉性，它最终体现在有利于环境保护的行为上。”（5）目前我们国家的大多数人对于环境问题的客观状况缺乏一个清醒的认识，据调查，国民对于环境状况的判断大多是态度中庸，无敏感性，对许多根本性的环境问题缺少了解，甚至是根本不了解，而且还有相当一部分的社会公众不愿意主动地去获取环境知识。2000年“世界环境日”前后，国家环境保护总局和教育部联合进行的对全国公众环境意识的调查报告得出的结果是，我国公众的环境意识和知识水平还都处理较低的水平，环境道德较弱，我国公众环境意识中具有很强的依赖政府型的特征，政府对于强化公众环境意识具有决定性的作用。从这些大量的调查中，我们可以看到，我国的国民的环保意识是有多么的差。一国的国民的环保意识如此的差，可以想象这个国家的环境问题又是怎样的一个状况了。
第三，环境问题与贫困等其它的社会问题交叉在一起，又有形成恶性循环的趋势。环境问题在当今世界各国有着不同的表现形式，但是从总体上来看，我们可以归纳出这样一点，富国的环境问题主要是与污染物相关的环境污染，而穷国环境问题主要是与自然资源相关的环境破坏，前者比较容易得到防治和恢复，而后者的防治和恢复则要困难的多。我国的环境问题也有类似情况，在平原、沿海及大城市等经济发达的地区，环境问题主要以以环境污染为主，如今经过不断地治理正在不断有所缓解；而西部相对贫困地区，环境破坏引起的生态环境恶化十分严重，且日益呈现出环境问题与贫困同步深化，形成恶性循环的趋势。
二、对我国环境法制建设的几点思考
环境法制建设是一项系统工程，其包含着社会生活的方方面面，在此笔者就对我国的环境法制建设作以下几点探讨即对我国环境问题作几点法治化的思考：立法观念的转型与立法实践的加强、执法与司法的改进、法律监督的强化、公民环保意识与守法观念的强化、对环境构成物的物权归属思考。
（一）立法观念的转型与立法实践的加强
我国环境保护法颁布二十多年来，法律的调整范畴基本上未发生什么重大的变化，环境法在立法上升也未转型，依然是以环境污染防治法为核心的传统型环境法体系。事实上，环境保护不仅包括对已有污染的治理，还包括对现有环境的保护。然而我国的立法长期忽略了这一方面，这也是造成我国目前自然资源保护不力的一个重要原因。国家环境总局负责人在谈到西部环保工作时强调，“一定按照江总书记，预防为主，保护优先”的要求，坚持污染防治与生态环境并重，生态建设与保护并举，城镇污染治理与农村环境综合整治并重，统筹兼顾综合决策的方针，力争实现西部环境事业的跨越发展。
环境保护法是由国家制定或认可，并由国家强制执行的关于保护环境和自然资源，防治污染和其他公害的法律规范和总称，即把环境保护纳入制度化、规范化和科学化的轨道，对于中央立法而言，就要本着实事求是，从实际出发，立足于全面统筹兼顾的原则，遵循法制统一，确立环境管理体制，建立高效的组织机构即环境管理机构来承担指导和协调任务，通过立法明确有关机构的设置、分工、职责和权限以及行使职权的程序，建立健全环境管理制度；并进步确定有关主体的权利、义务和违法责任，只有对违法者实施制裁，才能使受害人权利得到有效保护。目前，我国环境立法中对污染环境罪与国家环境立法主要是全国性的环境保护法律法规，国家环境立法具有根本方向性与原则性，是全国人民的环境活动法则，是地方立法的依据，是环境立法的关键。如今，我们国家存在着规定污染防治规范多而生态资源保护措施少的缺陷，这应该是今后环境立法修改的重点。
地方环境立法是享有立法的地方权力机关和相应的地方行政机关制定地方性，环境保护法规和规章法规，它是环境保护工作纳入法治化轨道的主要手段，又是贯彻执行国家环保法律、法规和管理本地环境保护事务的保证措施。地方环境立法必须坚强化环境管理，突出重点，兼顾其它的指导思想，坚持为环境管理服务，以环境保护工作的中心为环境保护立法的重点，具体说来，有如下原则：①建立大环境立法体系的原则，如前所述，国家环境立法存在着污染防治规范多而生态资源保护措施少的缺陷，与此对应地方环境立法中也存在着侧重污染防治立法而忽视生态环境保护立法的现象，从而造成了实际工作中重污染防治而轻生态环境的保护，使环保工作缺乏全局性考虑。坚持大环境的立法原则是要求在地方立法中运用生态学观点将生活环境和生态环境作为一个有机体考虑，以保护生态环境，防治污染和各类灾害等规范组成一种标本兼治的大环境体系，②强化污染责任制原则，进一步明确和加强污染者的法律责任感。地方立法应将国家立法中污染者与责任具体化明确化，谁污染谁治理，这本来就是环境保护的一个基本原则。在市场经济的体系下，市场主体具有趋利性，往往出现一些企业为了眼前短暂的经济利益宁愿被罚也不去治理污染的现象。因此，加强地方环境立法，强化污染者的责任已刻不容缓，这应该说也是权利义务原则在环保法中的体现。③坚持现实性与超前性相结合原则，各地方的污染状况不同，环保的具体任务也不尽一样，这就要求地方立法以本地事实为依据，坚持国家立法的原则性与本地实际的灵活结合。同时，由于总结性立法往往带有明显的滞后性，而社会关系不断发展，地方立法应在科学预见基础上超前立法，以弥补国家立法的滞后性。
（二）执法与司法的改进
我国环境保护一直强调以行政为主导，政府起到主导作用。从近几年的发展趋势来看，我国的环保行政主导一直呈现出不断加强的趋势。目前，环保工作的重点是加大环境执法的力度，这使环境行政主导的特色更加鲜明，行政主导固然有其优势，如具有较高的效率，能适应我国生态环境复杂的特点，但其局限性也很明显抵制不良游戏，拒绝盗版游戏。首先，它主要适用于污染防治，而对自然资源保护和生态环境建设则另当别论；其次，行政主导具有严格的隶属关系，很容易出现部门分割，条块分割，不能形成一个有机联系的整体造成体制上的混乱；再者，行政主导的方式降低了环境司法的地位和功能，也降低了环境执法的功能，使司法的作用微乎其微。因此，要实现环境法治，必须改进执法与司法。但是应当如何改进执法与司法呢？笔者认为应当从以下几个方面努力：
首先，污染防治要向行政责任与刑事责任相融合的行政刑法方向发展，将现行大量的行政处罚上升为具有刑事责任性质的处罚，检察机关应积极参与其中。
其次，生态保育要逐步扩大民事保护的范围而缩小刑事责任的范围，这要取决于民法物权的完善，与取决于经济建设与环境保护关系的正确处理以及大众环境意识的提高等各种因素。
再次，建立起以检察院为主体的公益诉讼制度，检察院代表环境公害的受害者提起诉讼。现行环境侵权诉讼是由民法通则规定的，由于环境侵权的受害民众较广，在诉讼中容易出现“搭便车”现象，不利于共同诉讼人的共同求偿，而公益诉讼制度的建立能够克服此弊端，并且在当今我国公众法律意识普遍淡薄的情况下实施此举不失为良策。
最后，要正确理解和掌握加大环境执法力度。笔者认为，在我国环境法制建设系统工程中，执法是末端环节，前面的问题不解决而仅靠末端一刀切，无异于以堵口子治洪水，是治标不治本，甚至会激化矛盾，为环境法治的发展埋下隐患。
（三）法律监督力度的加大
由于我国实行环境保护行政主导，权力相对集中，行政部门自由裁量权较大，因此法律监督尤为重要。“如果说法治在法律调整机制中是把法律规范、法律关系和实现义务的活动等法律现象聚合起来的重要手段，那么法律监督则是使法治在法律调态各个阶段得到有力保证的重要法律措施，一个国家如果没有严格有力的法律监督，也就没有法治。”可见法律监督的真正价值不是在于形式，而是在于力度。
我国环境法律监督大体包括：权力机关的监督、行政机关的监督、舆论监督、各政党和社会团体组织的为监督、人民群众监督、司法监督等几类。
权力机关的监督在近年来发挥了重要作用，全国人大环境资源委员会多次听取国务院和最高人民法院有关资源与环境保护的工作报告，对如何推动我国经济的可持续发展的实施和加强环境保护工作提出了许多建设性意见，而且坚持法律监督与舆论监督相结合，组织并一直坚持进行中华环保世纪行和环境执法大检查等活动。
行政机关的监督以环境监理为核心，成立了专门的环境监理机构，旨在加强环境执法力度。
各政党的社会团体组织的监督主要以舆论监督的形式出现，但我国舆论监督制度程度很低，因而总体上作用很有限。
司法监督主要是司法监督职有机关即人民检察院的监督，在环境监督领域这块基本上是空白。
人民群众的监督主要再现为以环境评价制度等为内容的公众参与，而公众参与首先取决于公众环境意识，其次取决于制度的保证，我国在这两个方面都存在许多问题，人民群众的监督基本上只具雏形，缺少操作性规范，力度亦很有限。
（四）公民环境意识与守法观念的加强
这里，公民的环境意识与守法观念，不只是普法教育与司法权威方面的原因，更重要的是公民法律信仰的培养问题。欧美等发达国家，通过资产阶级革命使民主与自由深入人心，法治现代化道路已达三百年之久，而中国由于长期封建统治思想根深蒂固，现代法律并非本土产物，对法律总持一种排斥态度，尤其是环保法，历史上只有破坏环境与自由，而无保护环境的传统。同时在公有制条件下，自然资源权比较抽象，人与自然的关系长期以来被处位于劳动者与劳动对象的经济关系而不是法律关系，由此，环保意识的深入人心需要一段很长的路要走。
（五）对环境构成物的物权归属思考
森林、山岭、草原、荒地、水面资源等自然资源是构成环境的主要方面，按照民法通则的规定，在我国这些财产所有权都属于国家或者集体的也就是共有制度，这种所有制在一定时期内使用权是所有权是相分离的，尽管法律明确规定使用人“有管理，保护，合理利用的义务”（6）但使用人往往为了追求更多的经济利益而逃避这种义务。当然，当前我国存在多种因素影响，但外部性影响是十分重要的。外部性是指行为人私人成本社会成本，私人收益与社会收益相一致或不一致的情况。外部性分为正外部性和负外部性。正外部性是指行为人的私人成本大于社会成本，私人收益小于社会收益的行为。由于此时行为人的贡献多而获益少，其产生的动力就会不足。相反，负外部性就会导致个人的收益大于社会收益，而导致将成本的转嫁社会或他人，例如通过损人利已或损公肥私等手段。
正因为这种外部性对行为人的影响。实际中行为人往往会置社会利益于不顾而追求个人利益。例如我国为了保护环境而实行的“退耕还林”政策与“封山育林政策”这显然会减少农民与林木工人的收入，而政府却没有有效的措施去补偿他们的损失。所以，许多地方盗伐、乱伐现象就屡禁不止。
但是，如给与私人更长的承包期，“私人的物品往往受到最大可能的保护”。（7）从这种观点出发，中国人往往有珍惜自己财产的传统，相信人们会从自身的长远利益出发，做到最大的保护。在这样的基础之上，政府再加以宏观调控，效果应该是非常明显的。所以，改革我国目前的自然资源所有权的模式就是很值得思考了。
三、简短的小结
环境法制建设是一项系统工程，并非朝夕而就，并且，由于我国国情和环境问题成因的特殊性，因而从国外的治理环境举措中（相对于我国环境问题的解决）并没有多少可以值得借鉴的经验。我们只有立足于本国的实际情况，去探索出一条适合我国的切实可行的法治化的道路。这应该说是一个长期而又艰难的过程，而泱泱大国，法治先行，时代赋予我们的法治保护环境的重任，我们也必将沿着这条路一直向前。
〖参考文献〗
（1）《辞海》，上海古籍出版社，348页
（2）同（1）
（3）《中国环境公报》，1988—12—30
（4）马世俊著：《中国生态学透视》，北京科学出版社，1990年版
（5）洪大用：《当代中国环境问题》，载《教学与研究》1998年8期
[关键词]环境环境法治环境问题
环境是相对于某一中心事物而言的。与其一中心事物相关的周围事物称为这一中心事物的环境。中心事物不同，环境的概念也就有差异，相对于人类而言，环境是指“影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”(1)它既包括生活环境，也包括生态环境。环境问题可分为两类，地震、火山、泥石流等自然灾害问题是第一类环境问题，而“由于人类活动作用于人们周围的环境所引起的环境质量变化，以及这种变化反过来对人类的生产、生活和健康所产生的有害影响的现象”（2）是第二类问题，笔者在本文中所要阐述的环境问题也即第二类环境问题。
近几年来，我们国家的环境问题日益突出，已不仅仅是社会发展某一环节问题，而是关系全局发展的重大现实问题，而在市场经济日益成熟，法制建设逐步推进的今天，把环境保护纳入法治进程的轨道，以法治为主的综合治理，应该说是当前环境问题解决的最优方案。本文试就我国的环境问题及环境法治作一下探讨。
一、环境问题的产生和我国环境问题的现状及原因分析
（一）环境问题的产生
环境问题自古有之，它是随着社会生产力的发展而产生发展的，不同的历史时期其环境问题也不相同，依据历史时期的不同，我们可以把环境问题分为两种，一种是传统意义的环境问题，这主要是指在工业革命以前人们对自然资源的不合理开发、利用所导致的环境破坏和资源浪费，即由于过分开垦荒地，滥伐林木、过度放牧，掠夺捕捞等而引起的水土流失、土地沙化、草原退化、水生生物资源日益减少，旱涝灾害频繁等等。例如，“美索不达米亚、希腊、小亚细亚以及其他各地的居民，为了得到耕地，把森林通通给破坏了，但是他们梦想不到是，今天也竟因此成为荒芜不毛之地。因为他们使这些地方失去了森林，也失去了积聚和贮存水分的中心。”另一种就是现代意义上的环境问题，它是指在工业革命之后，随着工农业变速发展和城市化，除了上述自然资源的破坏加剧外，正引起了“三废”（废气、废水、废渣）污染、噪声污染、放射性污染和农药污染等更加严重的环境问题，其污染的广度深度已大大超过了从前所引发的大量的“环境公害”事件（也称环境公众受害，指人们对生活环境和生态环境所造成的社会性危害，包括环境破坏），如大家都知道的1984年12月3日印度博帕尔农药厂毒气渗漏事件和1986年4月26日苏联切尔诺贝核电站放射性泄漏事件，这两起事件到现在让人想起来都还有某种恐惧的感觉。
（二）我国环境问题的现状及原因分析
1、我国环境问题的现状
当前环境的污染和破坏已发展到威胁人类生存和发展的世界性的重大社会问题，人类所面临的新的全球性和广域性环境问题主要有三类：一是全球性广域性的环境污染；二是大面积的生态破坏；三是突发性的严重污染事件。
目前，发达国家当前的环境问题主要是环境污染，发展中国家主要是环境破坏，而在我国，则同时存在着环境破坏和环境污染这两类环境问题，并且已十分严重。据统计，我国是世界上环境污染物排放量最大的国家之一，全国污染物的年排放量达4300余万吨，（其中烟尘约2800万吨，二氧化硫约1460万吨）；1988年全国废水排放总量为368亿吨，其中工业废水排放量为268亿吨，处理率仅为27%，自然生态环境的破坏也相当严重。目前，我国水土流失面积已由解放初期的116万平方公里扩大到150万平方公里。(3)
环境污染和破坏给我国所造成的经济损失是极其惊人的。现在就让我们来看这样一组数据：据80年代初的不完全统计，环境污染每年造成的经济损失是690亿元，部分自然生态环境的破坏每年造成的经济损失达265亿元共计955倔元，约占当年全国工农业总产值的14%左右。从这样一组数据中我们可以很明显地看到，我国严重的环境问题已经严重阻碍了我国国民经济的健康发展，这势必对我国以后经济的发展极为不利。
2、我国环境问题的原因分析
环境问题在我国如此的严重，究其原因应该说是多方面的，既有自然地理因素，亦有经济、人文社会等因素，而且我们国家的具体国情又使其具有特殊性，下面笔者将分别进行一下具体的阐述。
(1)经济因素
目前，我国经济正处于从传统的计划经济向市场经济转轨的时期，同时也是我国经济高速增长的时期，从发达国家经济发展的历史来看，这个阶段正是生态环境问题最严重的时期，因而我国在这一时期承受的生态环境压力会更为沉重。
第一，经济发展引起的环境问题恶化。我国的经济体制改革是对社会生产力的极大解放，这种解放刺激了国民经济的高速增长，但与此同时，对资源开发利用规模和各行业污染物排放量也会随之高速增加。然而，由于国民经济尚处在粗放型向集约型转变的转型时期，人们只关注于经济增长的数字，却往往忽略了其背后所付出的沉重代价：对资源的掠夺式开发造成环境的极大破坏；我国近年来的生态环境问题呈几何级数增长。
第二，经济利益与环境保护的冲突。市场经济发展所追求的是高额利润，是相对少数人的利益，而环境保护则是多数人的利益，二者是对立状态，法律对这种显性冲突的社会关系，比较容易做出规范。而我国经济是以公有制为主体，经济利益的主体和环境利益的主体具有统一性。但近年来，我国农村环境恶化尤为明显，一些乡镇企业的农民为“脱贫致富”，宁肯容忍环境污染对国家、所在集体和本人的损害。对此，国家不得不采取强制措施关闭“十五小”企业。但在一定意义上，政府既是冲突调解者，又常成为冲突的一方（地方利益），违法阵营庞大，法律执行的难度极大。
(2)人文社会因素
“生态学作为一门科学，从它诞生的那一天起，一直就与‘人类社会’结下了不解之缘，如果说前期的生态学更多地显示了自然属性的话，那么现代的生态学，则更强烈地显示了它的社会属性这一面。”(4)环境问题最明显的是人文社会的原因，我国的环境问题，从现行的角度看，这方面的因素影响更为巨大。
第一，我国人口众多，环境的资源压力大，环境问题与人口有着密切的互为因果的联系。在一定社会发展阶段，一定地理环境和生产力水平的条件下，人口增长应有一个适当比例，人口问题与环境问题是当代中国发展面临的重大挑战，庞大的人口数量及快的增长，引发了一系列的社会经济问题，对环境造成了巨大的冲击。可以这样说，我国的人口问题是短时期内很难扭转的最大社会问题之一，这是用不着忌讳的。人口问题导致了我国资源的绝对短缺，因而往往出现了对资源的无节制开发的现象，这种现象伴随着惊人的浪费，给我们经济的可持续发展战略的实施造成了极大的压力。
第二，公众环保意识普遍较差。“所谓环保意识，是指人们在认知环境状况和了解环保规则的基础上，根据自己的基本价值观念而发生的参与环境保护的自觉性，它最终体现在有利于环境保护的行为上。”(5)目前我们国家的大多数人对于环境问题的客观状况缺乏一个清醒的认识，据调查，国民对于环境状况的判断大多是态度中庸，无敏感性，对许多根本性的环境问题缺少了解，甚至是根本不了解，而且还有相当一部分的社会公众不愿意主动地去获取环境知识。2000年“世界环境日”前后，国家环境保护总局和教育部联合进行的对全国公众环境意识的调查报告得出的结果是，我国公众的环境意识和知识水平还都处理较低的水平，环境道德较弱，我国公众环境意识中具有很强的依赖政府型的特征，政府对于强化公众环境意识具有决定性的作用。从这些大量的调查中，我们可以看到，我国的国民的环保意识是有多么的差。一国的国民的环保意识如此的差，可以想象这个国家的环境问题又是怎样的一个状况了。
第三，环境问题与贫困等其它的社会问题交叉在一起，又有形成恶性循环的趋势。环境问题在当今世界各国有着不同的表现形式，但是从总体上来看，我们可以归纳出这样一点，富国的环境问题主要是与污染物相关的环境污染，而穷国环境问题主要是与自然资源相关的环境破坏，前者比较容易得到防治和恢复，而后者的防治和恢复则要困难的多。我国的环境问题也有类似情况，在平原、沿海及大城市等经济发达的地区，环境问题主要以以环境污染为主，如今经过不断地治理正在不断有所缓解；而西部相对贫困地区，环境破坏引起的生态环境恶化十分严重，且日益呈现出环境问题与贫困同步深化，形成恶性循环的趋势。
二、对我国环境法制建设的几点思考
环境法制建设是一项系统工程，其包含着社会生活的方方面面，在此笔者就对我国的环境法制建设作以下几点探讨即对我国环境问题作几点法治化的思考：立法观念的转型与立法实践的加强、执法与司法的改进、法律监督的强化、公民环保意识与守法观念的强化、对环境构成物的物权归属思考。
（一）立法观念的转型与立法实践的加强
我国环境保护法颁布二十多年来，法律的调整范畴基本上未发生什么重大的变化，环境法在立法上升也未转型，依然是以环境污染防治法为核心的传统型环境法体系。事实上，环境保护不仅包括对已有污染的治理，还包括对现有环境的保护。然而我国的立法长期忽略了这一方面，这也是造成我国目前自然资源保护不力的一个重要原因。国家环境总局负责人在谈到西部环保工作时强调，“一定按照江总书记，预防为主，保护优先”的要求，坚持污染防治与生态环境并重，生态建设与保护并举，城镇污染治理与农村环境综合整治并重，统筹兼顾综合决策的方针，力争实现西部环境事业的跨越发展。
环境保护法是由国家制定或认可，并由国家强制执行的关于保护环境和自然资源，防治污染和其他公害的法律规范和总称，即把环境保护纳入制度化、规范化和科学化的轨道，对于中央立法而言，就要本着实事求是，从实际出发，立足于全面统筹兼顾的原则，遵循法制统一，确立环境管理体制，建立高效的组织机构即环境管理机构来承担指导和协调任务，通过立法明确有关机构的设置、分工、职责和权限以及行使职权的程序，建立健全环境管理制度；并进步确定有关主体的权利、义务和违法责任，只有对违法者实施制裁，才能使受害人权利得到有效保护。目前，我国环境立法中对污染环境罪与国家环境立法主要是全国性的环境保护法律法规，国家环境立法具有根本方向性与原则性，是全国人民的环境活动法则，是地方立法的依据，是环境立法的关键。如今，我们国家存在着规定污染防治规范多而生态资源保护措施少的缺陷，这应该是今后环境立法修改的重点。
地方环境立法是享有立法的地方权力机关和相应的地方行政机关制定地方性，环境保护法规和规章法规，它是环境保护工作纳入法治化轨道的主要手段，又是贯彻执行国家环保法律、法规和管理本地环境保护事务的保证措施。地方环境立法必须坚强化环境管理，突出重点，兼顾其它的指导思想，坚持为环境管理服务，以环境保护工作的中心为环境保护立法的重点，具体说来，有如下原则：①建立大环境立法体系的原则，如前所述，国家环境立法存在着污染防治规范多而生态资源保护措施少的缺陷，与此对应地方环境立法中也存在着侧重污染防治立法而忽视生态环境保护立法的现象，从而造成了实际工作中重污染防治而轻生态环境的保护，使环保工作缺乏全局性考虑。坚持大环境的立法原则是要求在地方立法中运用生态学观点将生活环境和生态环境作为一个有机体考虑，以保护生态环境，防治污染和各类灾害等规范组成一种标本兼治的大环境体系，②强化污染责任制原则，进一步明确和加强污染者的法律责任感。地方立法应将国家立法中污染者与责任具体化明确化，谁污染谁治理，这本来就是环境保护的一个基本原则。在市场经济的体系下，市场主体具有趋利性，往往出现一些企业为了眼前短暂的经济利益宁愿被罚也不去治理污染的现象。因此，加强地方环境立法，强化污染者的责任已刻不容缓，这应该说也是权利义务原则在环保法中的体现。③坚持现实性与超前性相结合原则，各地方的污染状况不同，环保的具体任务也不尽一样，这就要求地方立法以本地事实为依据，坚持国家立法的原则性与本地实际的灵活结合。同时，由于总结性立法往往带有明显的滞后性，而社会关系不断发展，地方立法应在科学预见基础上超前立法，以弥补国家立法的滞后性。
（二）执法与司法的改进
我国环境保护一直强调以行政为主导，政府起到主导作用。从近几年的发展趋势来看，我国的环保行政主导一直呈现出不断加强的趋势。目前，环保工作的重点是加大环境执法的力度，这使环境行政主导的特色更加鲜明，行政主导固然有其优势，如具有较高的效率，能适应我国生态环境复杂的特点，但其局限性也很明显。首先，它主要适用于污染防治，而对自然资源保护和生态环境建设则另当别论；其次，行政主导具有严格的隶属关系，很容易出现部门分割，条块分割，不能形成一个有机联系的整体造成体制上的混乱；再者，行政主导的方式降低了环境司法的地位和功能，也降低了环境执法的功能，使司法的作用微乎其微。因此，要实现环境法治，必须改进执法与司法。但是应当如何改进执法与司法呢？笔者认为应当从以下几个方面努力：
首先，污染防治要向行政责任与刑事责任相融合的行政刑法方向发展，将现行大量的行政处罚上升为具有刑事责任性质的处罚，检察机关应积极参与其中。
其次，生态保育要逐步扩大民事保护的范围而缩小刑事责任的范围，这要取决于民法物权的完善，与取决于经济建设与环境保护关系的正确处理以及大众环境意识的提高等各种因素。
再次，建立起以检察院为主体的公益诉讼制度，检察院代表环境公害的受害者提讼。现行环境侵权诉讼是由民法通则规定的，由于环境侵权的受害民众较广，在诉讼中容易出现“搭便车”现象，不利于共同诉讼人的共同求偿，而公益诉讼制度的建立能够克服此弊端，并且在当今我国公众法律意识普遍淡薄的情况下实施此举不失为良策。
最后，要正确理解和掌握加大环境执法力度。笔者认为，在我国环境法制建设系统工程中，执法是末端环节，前面的问题不解决而仅靠末端一刀切，无异于以堵口子治洪水，是治标不治本，甚至会激化矛盾，为环境法治的发展埋下隐患。
（三）法律监督力度的加大
由于我国实行环境保护行政主导，权力相对集中，行政部门自由裁量权较大，因此法律监督尤为重要。“如果说法治在法律调整机制中是把法律规范、法律关系和实现义务的活动等法律现象聚合起来的重要手段，那么法律监督则是使法治在法律调态各个阶段得到有力保证的重要法律措施，一个国家如果没有严格有力的法律监督，也就没有法治。”可见法律监督的真正价值不是在于形式，而是在于力度。
我国环境法律监督大体包括：权力机关的监督、行政机关的监督、舆论监督、各政党和社会团体组织的为监督、人民群众监督、司法监督等几类。
权力机关的监督在近年来发挥了重要作用，全国人大环境资源委员会多次听取国务院和最高人民法院有关资源与环境保护的工作报告，对如何推动我国经济的可持续发展的实施和加强环境保护工作提出了许多建设性意见，而且坚持法律监督与舆论监督相结合，组织并一直坚持进行中华环保世纪行和环境执法大检查等活动。
行政机关的监督以环境监理为核心，成立了专门的环境监理机构，旨在加强环境执法力度。
各政党的社会团体组织的监督主要以舆论监督的形式出现，但我国舆论监督制度程度很低，因而总体上作用很有限。
司法监督主要是司法监督职有机关即人民检察院的监督，在环境监督领域这块基本上是空白。
人民群众的监督主要再现为以环境评价制度等为内容的公众参与，而公众参与首先取决于公众环境意识，其次取决于制度的保证，我国在这两个方面都存在许多问题，人民群众的监督基本上只具雏形，缺少操作性规范，力度亦很有限。
（四）公民环境意识与守法观念的加强
这里，公民的环境意识与守法观念，不只是普法教育与司法权威方面的原因，更重要的是公民法律信仰的培养问题。欧美等发达国家，通过资产阶级革命使民主与自由深入人心，法治现代化道路已达三百年之久，而中国由于长期封建统治思想根深蒂固，现代法律并非本土产物，对法律总持一种排斥态度，尤其是环保法，历史上只有破坏环境与自由，而无保护环境的传统。同时在公有制条件下，自然资源权比较抽象，人与自然的关系长期以来被处位于劳动者与劳动对象的经济关系而不是法律关系，由此，环保意识的深入人心需要一段很长的路要走。
（五）对环境构成物的物权归属思考
森林、山岭、草原、荒地、水面资源等自然资源是构成环境的主要方面，按照民法通则的规定，在我国这些财产所有权都属于国家或者集体的也就是共有制度，这种所有制在一定时期内使用权是所有权是相分离的，尽管法律明确规定使用人“有管理，保护，合理利用的义务”（6）但使用人往往为了追求更多的经济利益而逃避这种义务。当然，当前我国存在多种因素影响，但外部性影响是十分重要的。外部性是指行为人私人成本社会成本，私人收益与社会收益相一致或不一致的情况。外部性分为正外部性和负外部性。正外部性是指行为人的私人成本大于社会成本，私人收益小于社会收益的行为。由于此时行为人的贡献多而获益少，其产生的动力就会不足。相反,负外部性就会导致个人的收益大于社会收益，而导致将成本的转嫁社会或他人，例如通过损人利已或损公肥私等手段。
正因为这种外部性对行为人的影响。实际中行为人往往会置社会利益于不顾而追求个人利益。例如我国为了保护环境而实行的“退耕还林”政策与“封山育林政策”这显然会减少农民与林木工人的收入，而政府却没有有效的措施去补偿他们的损失。所以，许多地方盗伐、乱伐现象就屡禁不止。
但是，如给与私人更长的承包期，“私人的物品往往受到最大可能的保护”。（7）从这种观点出发，中国人往往有珍惜自己财产的传统，相信人们会从自身的长远利益出发，做到最大的保护。在这样的基础之上，政府再加以宏观调控，效果应该是非常明显的。所以，改革我国目前的自然资源所有权的模式就是很值得思考了。
三、简短的小结
环境法制建设是一项系统工程，并非朝夕而就，并且，由于我国国情和环境问题成因的特殊性，因而从国外的治理环境举措中（相对于我国环境问题的解决）并没有多少可以值得借鉴的经验。我们只有立足于本国的实际情况，去探索出一条适合我国的切实可行的法治化的道路。这应该说是一个长期而又艰难的过程，而泱泱大国，法治先行，时代赋予我们的法治保护环境的重任，我们也必将沿着这条路一直向前。
〖参考文献〗
（1）《辞海》，上海古籍出版社，348页
（2）同（1）
（3）《中国环境公报》，1988—12—30
（4）马世俊著：《中国生态学透视》，北京科学出版社，1990年版
（5）洪大用：《当代中国环境问题》，载《教学与研究》1998年8期
要想彻底打破城市和农村卫生管理的不统一性，建立城乡环境卫生管理一体化体系，从而彻底解决农村环境卫生问题我们就必须首先了解当前农村环境卫生管理中存在的一些不足，然后才能对症下药，解决问题。当前农村环境卫生管理中存在的问题主要由以下几点：
1.1环卫设施硬件投入不足
当前农村环境卫生管理上存在的一个最严重的问题，同时也是亟待解决的先决问题是基础设施问题，没有基础设施也就是没法进行后续的一些环境管理，更谈不上城乡管理一体化。就目前农村环境卫生管理现状来看环境卫生基础设施欠缺最为严重的主要有垃圾桶、垃圾车、垃圾分类设备和垃圾处理设备等，这些设备的欠缺直接导致了垃圾不能够进行有效的处理，除了这些最为基本的设备之外，还应该在后续的管理上增加的就是中转站中的垃圾压缩设备，这一设备的增加可以有效地减少往转运站运送垃圾的次数，增大垃圾处理的效率，提高农村垃圾处理的水平。
1.2农村环境卫生规划编制滞后
除了基础设施欠缺之外，当前农村环境卫生管理还存在的一个主要的明显不足就是管理规划上的无序性，很多农村地区都没有形成有效的环境卫生管理规划，没有规划也就形不成一个有效的环境卫生编制，没有一个成型的农村环境卫生体系，从而也就不能针对整个农村的环境卫生处理工作做出统一的安排和布置，也就造成了农村环境卫生的无序性，进而造成了农村环境卫生条件的低下。
1.3农村环卫管理机制不够完善
管理问题也是当前影响农村环境卫生发展的一个主要原因，管理机制不健全，管理体系不完备是当前农村环境管理的主要现状，这种现象的主要原因就是当前城市的环境卫生管理机构还管理不了农村的环境卫生事业，而农村自身又不存在自己的领导机构，这就造成了农村环境卫生事业无人管理的现状，没有专门的人员进行管理从而明确不了具体的责任，也就做不好环境卫生管理工作，全靠农村人民自发的卫生管理意识是远远不够的。虽然当前有些农村乡镇意识到了这一点招募了一些人员进行环境卫生管理，但是这些人员都是一些老弱病残等人事，这些人远远承担不起维护一个村庄甚至是乡镇的环境卫生的责任。
1.4村民环保意识不强
意识问题也是影响农村环境卫生事业发展的一个主要原因，试想一下，如果每个农村村民的环境保护意识都很强的话那么也就不存在垃圾污染的问题了，每个人都处理好了自身的环境问题也就不存在环境问题了，所以当前农村村民的环境卫生的意识还是不够的，很多村民都只考虑当前自己的便利而忽视了垃圾堆放对于农村长远的影响，所有村民都“自扫门前雪”，这种做法也就影响了整个农村环境卫生事业的发展。
2推进环境卫生城乡一体化进程的对策
了解了当前城乡环境卫生管理的现状，尤其是农村的现状之后我们就应该对症下药，逐步解决农村环境卫生管理问题，实现城乡环境卫生管理一体化。
2.1加强环卫管理硬件设施和人员配备
首先，我们应该做的就是做好基础设施建设工作和环境卫生管理的专门人员的匹配工作，这是进行其它各项工作的前提和基础，具体的操作内容如下：（1）在每个农村街道和主要的人员聚居地都安装垃圾收集装置，最好是安装垃圾桶，落后地区也可以安装简易的垃圾袋代替，然后定期进行统一收集，这样就可以避免垃圾的乱丢现象，此外，还应该配备专门的垃圾运输车辆，最好每个村庄都能有一辆；（2）设置专门的环卫人员进行垃圾的定期收集和主要地区的垃圾清扫工作，确保农村大部分环境的干净整洁，环卫人员的设置应恰当，不能过少，以目前来看，每个村庄至少应该设置三名专门的人员。
2.2创新机制，落实责任
其次，有了必要的基础设施和人员之后就应该建立合理的管理机制和体系，管理体系的建立能够更加有效的促进农村环境卫生的管理和城乡环境卫生管理一体化的建立，在每个乡镇，甚至是村落都设置必要的环卫机构，具体负责各自乡镇和农村的环境卫生事业，并且把这些零散的机构和上一级的城市环卫机构联系起来，构建统一的考核管理和升迁机制，这样逐步就能形成一个统一的城乡环境卫生管理体系，同时也就能充分的利用城市先进的环境卫生管理经验来带动农村的发展。
2.3结合新农村建设，抓好规划布局
随着农村经济的发展，当前我国新农村建设也正在逐步进行中，新农村的建设更加需要环境卫生事业的配合，同时，进行环境卫生保护工作也可以依托于新农村建设的发展，在进行新农村建设的规划布局时可以优先规划好环境卫士保护所需要的一些基础设施场所，为后续的环境卫生工作打下基础，并且还可以以新农村建设为着眼点进行环境保护的宣传工作，提高村民的环境保护意识。此外，还可以依托新农村建设进行垃圾的回收利用，比如兴建一些沼气池等设施进行垃圾的处理。
2.4多方筹措、加大投入建立长效工作机制
上文中提到资金问题也是影响农村环境卫生事业发展的一个主要原因，针对这一问题我们可以采取三种途径进行资金的补充，一是依靠政府的作用，争取政府在农村环卫上的资金投入；二是村民自行投入，充分调动村民环保的积极性，鼓励村民自发的为环卫工作做贡献，自发的进行资金的捐助；三是在整个社会进行募捐，鼓励当地的企业捐献资金行进周围环境的治理工作。
2.5加强宣传，营造舆论
除了上文中说到的依托新农村建设进行农村环卫事业的宣传之外，我们还可以采取多种其他的措施来提高农村居民的环保意识，比如利用电视、宣传窗、报纸、网络等大力宣传环境保护的重要性，努力改变农村居民的意识，使其能够自发的进行环境的保护工作，每个人都做好了自身的环境保护工作也就为整体的环境卫生管理事业做出了巨大的贡献，进而逐步缩小和城市环卫之间的差距，最终形成城乡环卫管理一体化。
3结语
关键词：生态文明建设；海南农村；法律制度
中图分类号：D922.68 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2016）10-0103-02
由于独特自然条件和国家政策鼓励的影响，海南农村经济在海南经济中占据了非常重要的位置。然而，在海南农村经济发展的过程中，也出现了一系列的制约因素，这就导致了海南农村生态环境被严重破坏，对于海南农村的生态发展有着非常恶劣的影响。为了坚持海南农村可持续发展的道路，推动海南经济的不断发展，海南农村生态文明建设迫在眉睫。
一、海南农村生态文明建设存在的问题
海南农村生态文明建设取得了一定的成果，但是还是存在着较大的问题，比如农村经济结构上的问题等，具体如下所述：
第一，自然资源过度开发，导致了能够直接开采的资源正在急速减少，并且生态环境也在不断的恶化。从地理条件和历史条件上来说，海南处于“南荒地带”，和大陆的长时间脱离，导致了其余大陆其他地区相比，生态环境系统更加的脆弱，经济发展也长期处于发展不快的情况。而且由于海南地理位置特殊，导致其文化传播和大陆其他省份有着较大的差距，导致了海南自然资源开发和利用方式不当，目前部分地区还存在着乱开乱采的现象，也就致使海南部分农村的自然资源损耗严重，生态环境恶化速度较快。
第二，由于海南农村经济结构存在一定的问题，农村的基础建设跟不上经济建设的步伐，也就导致了农村经济结构的转型缓慢，在很大程度上限制了海南农村发展的脚步，同时也造成海南农村生态文明建设的发展缓慢。由于农村的基础建设跟不上，所以道路、水利等设施都不达标，在台风和暴雨天气的侵袭之后，土路被冲毁，田地受到侵害。
第三，主人翁意识的缺失。在海南农村生态文明建设过程当中，海南农村群众没有认识到自己主人翁的角色。在我国，农村人口占着总人口约四分之三的比例，农村的群众是否接受了良好的教育，直接的关系到了农村现代化建设的进程。对于海南来说，农村人口占到了总人口的一半以上，其素质水平直接的关系到了海南省生态文明建设、经济发展的进程。由于海南的独特地理环境，再加上城乡之间的差距，海南人口的教育水平较为低下，生态环境保护意识较差，对于生态文明建设的相关知识的知晓率就更加低了。
二、当前海南农村环境保护的法治分析
（一）缺乏农村环境立法理念
当前，我国的环境立法还是以城市为主，也就是说环境立法首先应该将目光聚焦在工业污染的治理上，而后再去考虑农村生态环境保护的问题，所以城市和农村的立法存在着二元结构问题，因为存在着一些问题，所以导致环境立法在农村中比较缺失。由于我国政府在环境保护问题上，主要将目光集中在工业污染和城市污染方面，所以没有体现城市和农村的平等重视，经常是在牺牲农村的生态环境基础上来改善城市的环境问题，也导致了农村无法得到生态效益的有效补偿，最终使得农村环境更加恶化。在生态环境的相关立法当中，缺乏了农村生态环境保护，不仅对我国的农村环境改善不利，而且也影响了我国新农村建设的步伐。
（二）农村生态环境保护法律不完善
虽然当前我国已经建立起了基于《环境保护法》的环境保护法律体系，但是对农村环境保护还缺乏相应的法律条令。在2007年我国出台了《关于加强农村环境保护工作的意见》之前，我国没有过任何关于农村环境保护的任何政策。在现行的农村环境保护相关法律规定当中，也有一些法律法规是缺乏原则和系统性的，也对农村的实践情况有所脱离，导致了法律法规没有可行性。例如在《环境保护法》的第三十三条中提到了保护农村环境，要推动农村环境的综合治理；第五十五条当中虽然对各级政府安排资金对农村饮用水和污染防治等治理工作进行了规定，但是没有出台配套的规章制度进行相应规定；在《固体废物污染防治法》第四十九条中，农村生活污染垃圾的防止具体方法有地方性法规进行规定，但是海南省还没有出台相应的地方法规。在农业法的第八章当中对农村环境保护仅仅做了原则性的规定，但是没有进行具体的配套措施规定。可以说当前我国环境法大多都是针对城市制定的，缺乏专门针对农村的环保法律。
（三）农村环境执法存在一定的问题
当前海南省的农村环境问题严峻，究其原因主要有如下几点：第一，海南省的环保部门设置存在一定的缺陷。当前海南的环保部门设置只达到了县区级，而没有覆盖乡镇级，而县区级的环保部门重点是城市环境问题和工业污染，农村环境问题变成了环保工作的盲区。第二，当前我国实行的环境管理体制是统一管理和分部门合作的方式，除了环保部门，水利、农业等部门掌握了农村环境的执法权，由于执法主体多，导致了权责不明，权利分散的问题，这样就会使得环保法律的执行力度不够；第三，地方政府环境责任缺失，当前政府为了经济的发展，对一些环保评价不过关的项目进行批准，法律的执行不到位，尤其是一些环境污染严重、但是经济效益高的企业，政府采取睁一只眼，闭一只眼的策略，这样做的后果严重的损害了环境保护。
（四）环境保护的投入不足
2009年设立农村环保专项基金前，我国的环保投资几乎只用于城市环境和工业污染的治理过程，而且一般只作为环保专项资金的排污费。由于相关法律法规的不完善，导致了在环境污染治理的过程当中，忽视了农村的治理，治理城市的过程是以牺牲农村为代价的。由于农村环保投入严重不足，导致了农村环保设施落后，在海南，很多农村没有建立起排污系统，产生的污水何垃圾等没有经过处理就被排放到了环境中，严重的破坏了农村环境。
另外，由于农村的检测站设备落后，设施不完善，导致了农村环境的情况无法被真实的反应，正是这些问题，导致了我国农村环境治理十分困难。
（五）农村群众的环保法律意识比较薄弱
由于当前收到了经济和生活习惯的限制，海南的农村群众环保意识比较薄弱。当前海南的农业技术并不发达，为了经济的快速发展，无论是政府还是群众都只注重眼前的利益而忽视了落后生产行为会产生的严重环境污染。此外，由于农村的法律教育比较落后，导致了农民的法律观念不强，维权意识也比较差，在环境污染行为的面前，鲜少有人会进行法律维权。在环保的过程当中，必须要认识到，农民才是环境保护的主人翁。对于农村环境的影响是不容忽视的，所以必须要提升农民的环保法律意识。
三、生态文明建设下海南农村环境保护法律制度的完善
（一）树立起生态文明建设的理念，推动相关立法
要意识到生态文明建设需要法律的支持，完善立法是建设生态文明新农村的必要条件。但是当前的实际情况往往是只重视城市环境的保护，忽视了农村。就我国目前农村环境十分恶劣的现状，必须要加强农村环保立法，改变立法过程当中边缘化农村立法的现状。以《立法法》为基础，《环境保护法》应当是当前农村环境保护法律立法的基础。《环境法》提出了以环境保护优先的原则，和“推进生态文明建设，促进经济社会的可持续发展”理念，因此在农村环保立法的过程当汇总，要以环境法确立的原则和理念为基础，摒弃立法服务于经济发展的老旧观念，将农村环境保护立法提升到城市环保立法的同等地位，推动城乡一体化的发展。
（二）完善农村环境保护法律体系
当前我国的环境保护法律中的很多条款和制度都是基于城市、工业环保的要求的，并不能够适用于农村环境保护的实践当中。由于农村的环境保护油这独特的生活背景，因此，应当从立法的层面上给予农村特别的关注。立法机关应当加强农村环保立法的建设，完善法律体系。尽快制定农村保护的相关法律条例，吧农业污染、畜禽养殖污染、农村居民的生活污染等问题作为重点的防范对象。并且将《农村环境保护法》提上日程，将其作为农村环境保护的基本法。可以说，土地是农民的生活基础，当前我国农村的土壤污染十分严重，但是当前海南对于土壤污染的相关防治条例却稀缺。当前应当转进对土壤和畜禽养殖污染进行保护立法，才能够弥补空白。
（三）加强执法力度
加强农村环保执法，首先要建立起农村环保执法的机构。根据当前海南盛环境行政管理部门的设置，笔者认为应当在乡镇设置环保局的派出机构，派遣专门的环保人员，依法对农村的环保行为进行管理。此外，在农村，居民的自治组织在日常食物的管理上有着不可替代的作用，所以可以考虑给予这些组织一定的管理权限，协同管理。其次，要明确环保部门的职责，明确在工作过程当中的分工。在环保的过程当汇总，应当以环保部门为主，其他部门协同管理的方式。同时，也要明确环保法执法的程序和责任，加大执法的力度。最后，要完善政府在环保过程当中的责任。由于环保法当中对于地方政府的责任规定的十分笼统，没有具体的规定乡镇政府的环保职责。现阶段，海南的农村环保工作一定程度上，仍然以来政府的行政力量，因此，要对环保考核体系加以重视，早日建立起完善的环保考核体系，明确管理职责，引导全体农民对于环保的重视。对于由于政府不作为导致的环保问题，应当依法追究责任。
四、总结
海南是我国的“四季生态花园岛”，并且可以向世界亮出中国的生态名片。海南具有得天独厚的自然条件，赋予了海南十分重要的使命。所以当前海南农村环保建设迫在眉睫，我们要不断的进行海南农村环境保护法律建设，推动海南新农村的建设，走可持续发展的道路，不断的改善海南的生态环境，推动海南经济持续的增长。
参考文献：
〔1〕臧成.论生态文明建设下我国农村环境保护法律制度[J].黑龙江省政法管理干部学院学报，2015，（3）：109-114.
〔2〕刘昕蕾，刘悦.分析海南农村生态文明建设面临的问题与对策[J].旅游纵览月刊，2015，（4）.
〔3〕夏青.绿色中国梦――生态文明建设视域下环境保护法律制度生态化路径研究[J].科学导报，2014，（6）.
〔4〕赵凤琴，蒋欣阳，邢巧，等.生态文明建设的环境保护机制创新研究――以海南省为例[J].生态经济：学术版，2014，（1）：383-386.
〔5〕李知淘.城镇化进程中农村生态文明建设问题研究[D].沈阳师范大学，2015.
【关键词】 审计独立性； 环境审计主体； 协调定位； 环境审计制度
一、引言
党的“十”明确提出了建设社会主义生态文明，建设“美丽中国”的科学论断，并把经济发展方式的转变作为新时期的重要任务。环境审计在我国转变经济发展方式，促进社会主义生态文明建设过程中作用显著。但由于目前我国环境审计监督主体定位不够明确，环境审计效能低下。拟实现环境审计的监督效果，必须从环境审计关系入手，探讨环境审计主体与审计客体，环境审计主体与审计委托者之间的独立性，以便更好地进行环境审计制度设计，使环境审计更好地为国家经济发展方式的转变保驾护航。
二、我国环境审计主体的研究现状
根据国际商会（1991）的定义，“环境审计”是管理环境的工具，是对与环境有关的组织、管理及设备进行系统地、有说明力的、客观的评价，并通过环境管理和控制，运用对公司有关环境规范方面的政策、鉴证等手段，达到管理环境的目的的一种监督活动。我国学者在20世纪80年代末90年代初开始关注环境审计。经过多年的研究，目前专家学者们一致认为我国应当建立政府审计、内部审计、社会审计三位一体的环境审计监督体系。在较长一段时间内，环境审计的主要内容是监督环境保护资金使用的合法性，因而环境审计的执行主体主要是政府审计部门及人员，内部审计与社会审计很少参与到环境审计实践中来。随着环境审计实践的逐步深入，环境审计必将由传统的合法性审计目标，拓展到检查资源使用有效性及确定环境责任履行情况等审计目标。政府审计将不再是唯一的监督主体，社会审计与内部审计的参与势在必行。但对于内部审计与社会审计如何参与到环境审计实践中来，政府还未出台相关的法律法规与制度依据，因而，无法指导环境审计实践工作。
三、审计独立性及其对环境审计监督主体的内在要求
（一）审计独立性的内涵
审计独立性是指审计主体与审计客体及审计委托者应当同时保持独立的特性。审计主体与审计客体保持独立，能够保证主体不受干扰地获取与评价审计证据，保证审计的效果；审计主体与审计委托者保持独立，有助于审计委托者对审计效果的有效监督。因此，审计独立性被称为审计的灵魂，是审计的最重要特征。
（二）审计独立性对环境审计监督主体的内在要求
从审计独立性的内涵可以看出，审计独立性强调的是主体与客体的独立、主体与审计委托者的独立，且这种独立性应在时间上一贯性地得以实现。如果假定一个地区的环境审计委托者是既定的，环境审计客体也是既定的，则环境审计主体是可控的。因此，可以通过一定的制度设计，使环境审计主体与既定的委托者与审计客体保持独立，这是审计独立性对环境审计监督主体的内在要求。
根据我国的资源管理制度，我国环境资源归全民共同所有，而政府履行的是公务责任，是环境资源形式上的所有者与管理者，因此，在环境审计关系中，政府是环境资源形式上的委托者，社会公众是环境资源实质上的委托者，对于一个特定地区来讲，环境资源审计的委托者是既定的。但在不同的环境审计形式中，环境资源的使用者不同，其受托责任不同，因而，独立性的表达也应当有所不同。可见，环境审计主体的独立性应着重考虑审计主体与审计客体的相互独立。
由于环境资源的外部性特点，环境资源必须实施跟踪审计。跟踪视角下的环境审计可以分为资源的审批审计、政府环境绩效审计、环境影响评价审计、企业环境绩效审计、环境质量鉴证审计，当然，也包括环保资金使用合规性审计。如资源审批一般由国土资源管理部门实施，广义上属于政府环境管理；项目环境影响评价目前由环保部门执行，其执行客体也是政府部门。但目前环境资源审批、政府环境资源管理、项目环境影响评价要么根本不执行审计，如果实施审计，其审计主体也是政府部门，审计主体与客体同为政府部门，显然存在着环境审计主体与客体严重不独立的问题。企业是环境资源使用者，目前环境绩效审计往往由内部审计担任，内部审计受被审计单位考核，也存在着审计主体与客体不独立的问题。企业环境质量鉴证目前由社会审计执行，虽形式上独立，但仍存在着实质上不独立与执行时间不一贯等问题，环保资金使用合规性审计目前由政府部门执行，同样存在着审计主体与客体不独立的问题。分析三种审计主体在管理制度上存在的缺陷，有助于环境审计独立性的实现。
四、当前我国三种审计监督主体独立性中存在的问题
（一）政府审计主体在独立性方面存在的问题
政府审计是由政府审计部门及人员代表国家依法进行的审计。传统政府审计的客体主要包括各级政府及其部门财政资金的收支运用、公共资金的使用等情况。由于环境资源的公共性特征，环境资源也应当成为政府审计的监督对象，这是政府审计范围的重要拓展。在目前的政府绩效审计形式中，环境审计主体与客体及审计委托者具有双向不独立的特点。
（二）社会审计独立性中存在的问题
社会审计是由民间审计机构及其人员执行的审计，审计对象范围广泛，为提起审计委托的各类单位，例如企事业单位、政府机关、社会团体，以及其他形式的经济组织。表面上看来，目前社会审计属于中介组织，其与审计的客体及审计的委托者保持着双向独立的关系。
但事实上，由于事务所的经费来源为审计委托者，如果委托者与审计客体不能够保持有效独立，则社会审计难以保持实质上的独立性。另外，由于目前社会审计主要着重于事后审计鉴证审计，独立性在时间上亦难以保证。
（三）内部审计独立性中存在的问题
内部审计是由内部机构及人员执行的审计，其监督对象主要是单位内部控制制度的有效性、会计信息的真实、完整性及经营活动的效率和效果。
由于当前内部审计归被审计单位管理层管理，属于被审计单位的组成部分，因而内部审计只具有相对独立性。从理论上讲，内部审计处于被审计单位内部，可以执行事前、事中、事后监督，并在独立性的时间上保持一贯性，但事实上，由于内部审计独立性只是相对存在，因而目前未能发挥应有的监督效果。
五、我国三种环境审计监督主体的定位与协调
（一）从形式上的独立性谈环境审计监督主体的定位
从形式上看，社会审计应当成为环境审计的主力。
社会审计是社会中介机构，既独立于被审计单位，也独立于审计的委托者，对环境审计活动，应当由社会审计充当环境审计的主力，并通过一定的方式保证其独立性实质上的实现与一贯性的保持。
（二）从实质上的独立性谈环境审计监督主体的定位
从实质上看，政府审计应当成为环境审计的主导力量。
实质上的独立性要求审计人员具有更高的权威性、更高尚的职业道德、更强的胜任能力。政府审计具有执法权，在三种审计监督形式中权威性最高，因而，应当成为环境审计的主导力量，并处理环境审计查处的问题。
（三）从独立性的一贯性要求谈环境审计监督主体的定位
从一贯性要求看，内部审计是环境审计效能发挥的必要保障。
内部审计处于被审计单位内部，对环境事件可以进行事前、事中与事后监督，有利于独立性一贯性目标的实现。
（四）社会公众在环境审计监督体系中的定位
以上的分析说明三种审计监督体系各有所长，亦各有缺点，三者相互协调，相互补充，有助于审计效果的保证。
由于环境审计事件的特殊性，社会公众在环境审计往往起到了不可忽略的作用。从资源所有者身份来看，社会公众属于资源的所有者，在环境审计关系中，其应当充当审计委托者的身份，这种观点已经在理论界得到广泛认可。
但同时，由于环境影响的广泛性，社会公众亦应当充当必要的环境线索发现主体，成为环境审计的执行主体。
（五）环境审计主体在具体环境审计关系中的合理协调
环境审计有不同的分类，在不同环境审计类型中，环境审计关系人之间的关系各不相同，合理协调三种环境审计主体的功能有助于环境审计“免疫力”的实现。
具体来说，在资源审批审计、项目环境影响评价审计中，由于行为的执行部门是政府机关，为避免独立性受损，可以由政府委托政府审计部门组织环境审计工作，接受委托的政府审计部门再委托社会审计机构执行审计，内部审计配合社会审计进行环境审计工作，社会审计取证后将审计结果通过网站与电台等进行公示，接受社会公众的监督，由政府审计部门接受公众监督结果，并对监督效果进行再监督，实现其在资源审批审计中的主导作用，同时也反映出三种审计主体的相互协调，而社会公众可以随时监督资源审计与项目环境影响评价中出现的问题，一旦政府在资源审批与项目环境影响评价中出现不利于受托环境资源实现的相关问题，社会公众可及时将问题通过网络等形式提交政府审计部门，并由政府审计部门及时改进。
在政府环境绩效审计中，应当由上一级政府部门直接向社会审计力量提起审计业务委托，内部审计可以配合社会审计工作。社会审计工作的结果直接通过网站、电台等形式进行公示并接受社会公众监督，而政府审计则负责接收社会公众的监督结果并对审计结果进行再监督。
企业环境绩效审计原则上应由企业内部审计进行，由于内部审计目前受管理层考核，因而只具相对独立的特点，为实现其独立性，可以对内部审计人员实施委派制。具体可以由内部审计人员同时向政府与政府审计部门汇报对企业环境绩效的监督结果；为了避免企业环境问题的发生，还可以充分发挥社会公众的监督作用，具体可以由社会公众作为环境线索发现主体，发现线索后可以直接通过政府设立的相关网站上传数据，政府审计部门收集到相关数据后，委托并责成内部审计完成审计工作。
环境鉴证审计，传统上由社会审计实施，为避免社会审计与被鉴证单位的串通，可以由政府审计组织社会审计进行鉴证工作，政府可以对社会审计的鉴证结果建立备案制，并接受政府审计的再监督，对于环境鉴证中出现的问题，可以随时由社会公众进行再监督，政府审计对于相关的问题，进行再监督。
六、结论
以上的讨论只局限于理论层，现实中要实现环境审计效能，必须通过制定相应的法律、法规与制度保证审计独立性的实现。另外，还需要政府严格执法，通过制度的严格执行对独立性进行动态管理，以保证环境审计的监督效果一贯实现。
【参考文献】
[1] 蔡春，等.环境审计论[M].北京：中国时代经济出版社，2006.
[2] 齐超.制度含义及其本质之我见[J].税务与经济，2009（3）：9-13.
[3] 陈太辉，等.审计人员思想方法影响因素研究[J].审计研究，2012（1）：40-47.
【关键词】能源消耗；环境问题；经济增长
1研究背景
1949年以来，特别是1978年以后，我国经济飞速发展，GDP从1978年的3678.70亿元增长至2019年的990865.10亿元，30年间增长约269倍，但在经济增长的同时环境问题也日益尖锐，究其根源就是我国经济增长是以能源的大量消耗为基础，致使环境问题日益严重。张玉林（2014）指出我国近年来严重的雾霾天气主要是由于经济快速增长大量消耗不可再生能源造成的环境问题。杜晓丛（2018）认为人类的日常生活对于能源的依赖也是环境问题的一个主要原因，应该提高国民对于环境问题的深刻认识。所以，应高度重视环境问题及其制定合理的解决措施。本文以雾霾为例引出因能源消耗而导致的严峻的环境问题，使公众认识到环境问题与我们息息相关，并提出相关解决措施。
2我国能源消耗的现状
当前，判断一个国家经济发展水平的主要标准就是该国的工业发展水平，工业化是一个国家经济发展的必经之路，而一个国家发展工业不仅需要资本、劳动力等生产要素的大量投入，能源也是不可或缺的投入品，其在工业化的初级阶段是决定经济是否增长的直接因素。当前我国的工业化仍然需要大量的能源投入，属于粗放式的能源消耗结构，我国高速的经济增长仍然依赖于能源的高投入，从而对环境造成巨大冲击，生态环境承载力日益下降，产生了一系列能源环境问题。目前，我国是第二大能源消耗国，表1是我国改革开放以来的能源消耗情况。从1980-2019年的能源消耗表可以看出，能源消耗总量一直以来都是持续增长的，而且表中明显反映出我国的能源消耗以煤炭资源为主，到2019年煤炭消耗比重还占据62.80%的高位。我国是产煤大国，煤炭资源可以实现自给自足，不需要从别的国家进口，但大量燃烧导致空气污染十分严重。相反，我国的石油资源主要依赖进口，近几年的消费占能源消耗总量的18%左右，而天然气和其他清洁能源的消费总量不到10%。从数据分析可以看出，天然气、风能和水电等能源没有很好的利用。从图1可以看出，2008年以前我国的能源消耗增长速度虽然有增有减，但一直维持一个较高的增长速度，2008年以后增速有所放缓，2013年以来的能源消耗总量增速一直保持一个较低的水平。但是为稳定经济增长，前期能源的大量投入以及后续各种的持续投入导致环境的承载能力下降出现了大量的环境问题，例如，近几年大部分地区出现的持续的雾霾天气。自2012年冬季以来，我国大部分地区出现了严重的雾霾天气，相关报道持续出现在新闻上面。2013年1月北京雾霾天气持续达25天，而一直到6月份雾霾天气持续达18天。其实不只是经济发展较好的一线城市雾霾较为严重，新一线城市西安多年来的雾霾一直较严重，2017年西安的雾霾全国第三。造成雾霾严重的原因归根结底还是发展经济大量投入煤炭、石油、天然气等能源造成大量有害气体排放。
3我国能源消费中存在的问题
能源实现可持续利用的基本条件是可再生能源的开发与利用，把我国一直以来严重依赖不可再生能源的消费方式转变为对于各种清洁能源的依赖，这样既可以使不可再生能源可持续发展，又可以保护生态环境。面对严峻的环境问题，我国已经在新能源产品市场取得了一定的进展，但对于新能源的探索并没有及时抑制各种环境问题的产生，能源的可持续发展依旧存在诸多问题。
3.1经济增长主要依靠不可再生资源
我国目前能源的开发技术水平不是很高，而在GDP中占比较大的产业又严重依赖能源的大量投入，能源的开发产生严重浪费再加上排污严重而废弃物的处理利用率又比较低，一味地追求经济增长而忽视了产业的可持续性发展。石油、煤炭、天然气等不可再生能源的大量使用对环境生态平衡破坏严重。
3.2传统生活方式和消费方式依然占主体
我国的生产方式和消费方式主要依靠能源的大量消耗，由于技术水平较低等原因造成能源利用率低，浪费严重，我国每年需要投入大量财政资金和技术人员处理这些废气物以及废水等问题，但是由于技术水平较低，处理结果也不是那么理想，所以我们应该深刻反思这种传统的生产生活方式应该怎样转变去适应当今的可持续发展这个时代主题，然后还可以缓解我国当前所面临的环境问题。
3.3可再生能源的开发技术水平不高
我国对新能源展开了全方位的探索，但是目前由于各种客观条件的限制没有大幅度地替代不可再生能源投入生产领域。就风力发电而言，虽然风力发电装置在世界上遥遥领先，但是由于没有达到规模化经营水平，行业普及率不是很高。另外，国家高度重视对清洁能源的开发和利用，例如，国家投入大量财政资金以及优惠政策来开展太阳能产业，但是由于技术水平还不是很成熟，依然处于起步阶段。
4对环境问题提出相关建议
4.1完善我国环境法律体系，从源头治理环境污染问题
完善环境法律体系，提高执法力度，是保护环境的最实质也是最有效的方式。但我国的环境法律体系依然存在严重的漏洞，如环境税，在美国等发达国家环境税已经取得了巨大的成果，但我国的环境税一方面由于起步较晚，另一方面重费轻税，二者混合征收，造成环境税形同虚设。所以我们不仅要借鉴美国、澳大利亚等环境法律体系较为完善的国家来完善我国的法律体系，还应根据我国国情和环境问题的现状来制定可实际操作的、完善的法律体系。
4.2重视可再生能源的开发和利用，改变传统的能源消费结构
目前为止，我国的经济增长严重依赖不可再生能源，能源消费结构主要以煤炭为主，石油、天燃气等其他一次性能源为辅，这些能源大多都会对环境产生巨大危害。所以我们应该转换传统能源的消费方式，转而提高对风能、太阳能等可再生、清洁能源的开发与利用。因此，我们要将清洁能源投入相关企业以减少排污量，还应该大力提倡全民使用此类清洁能源，减少生活废气、废物对环境的污染。另外，应该继续投入人力、物力及财力继续探索对新能源的开采和利用，既兼顾源头治理，又不放弃对目前环境问题的治理。
4.3提高我国国民对环境问题的深刻认识
关键词：现阶段 可持续发展 环境保护 关系
环境问题已成为全球全人类关注的焦点，人类要发展、社会要进步，其中所面临的复杂环境问题，再次让我们陷入沉思，如何在可持续发展与环境保护中寻找统一、协调点。当前，我国可持续发展下的环境保护面临诸多的问题，这也再次说明，现阶段我国环境保护形势十分严峻，进一步加强环境保护，是我国社会经济转型发展所必须遇到和急需解决的重要问题。对此，我就相关的主旨内容作了如下具体论述。
一、环境保护与可持续发展的关系
在当今社会发展的过程中，总伴随有各种各样的环境保护的问题。无论是“有限发展论”还是“停止发展论”，都体现出环境保护在当前社会发展中的重要性。从环境保护与经济发展的辩证关系来看，两者存在对立、矛盾的一面，但同时也存在统一、协调的内在联系。所以，环境保护与经济发展可以在现代社会经济的发展中实现统一，共同为当前社会经济的发展提供支撑。
可持续发展战略是我国新时期社会经济发展的重要指导思想，可持续发展与环境保护的同步协调，是我国社会经济转型期发展所必须考虑，也是必须做到的。我国是一个拥有13亿人口的大国，在有限的自然资源和环境容量下，自然环境正承受着巨大的压力，无论是城市化、新型城镇化，还是工业化的不断加快推进，我国环境保护形势十分严峻，相应工作任重道远。
小平同志说过：“发展是硬道理”，但发展过程中产生的各种环境问题和其他问题也是硬问题，发展中的环境问题制约了发展，但发展也让环境问题得已解决。这一辩证关系，也让我们思考面对的一个问题：经济发展与环境保护到底是何种关系。我认为，经济发展与环境保护的关系点不在于矛盾与冲突对抗，而在于统一、协调可持续发展下巨大的经济发展效益。这是因为，环境保护是推行可持续发展的重要前提，只有落实好环境保护工作，才能更好地推动我国经济又好又快可持续发展。
二、现阶段可持续发展所面临的环境保护问题
在深化改革和调整经济结构的大背景下，我国正面临日益严峻的环境保护问题。在新的历史时期，如何进一步推进可持续发展战略，构建有效的环境保护体系，已成为我国社会转型发展中的焦点问题。主要表现在以下几个方面：
1.环境保护继续走着“边发展、边污染、边治理”的老路。在三十多年的改革发展中，我国经济持续不断发展，但随之而来的环境问题也日益突显。在经济发展大潮面前，环境保护更多表现出“妥协让步”的一面，环保法治不健全，实施细则没跟上，“边发展、边污染、边治理”的环保执法境况，让我国环境质量日趋恶化，人口增长速度过快，人口素质偏低加速并导致环境质量恶化。“边发展、边污染、边治理”的环保老路与我国当前的可持续发展不协调、不相适应。
2.环境资源超负荷，环境容量难以承受当前的经济发展需求。毋容置疑，我国具有丰富的自然资源，但我国也是人口大国。在庞大的人口总量下，我国环境资源正处于超负荷状态，加之对生态规律缺乏认识，经济活动决策失误，在环境容量相对较少的情形下，现代人的巨大物质需求势必会加剧对环境的破坏，进而突破已有环境资源的承受力，生产技术落后，进而造成环境资源过度消耗和浪费。我国环境正面临巨大的挑战，而环境保护工作也势必更加艰巨，需要政府及相关部门高度重视。
3.环境保护落实不到位，管理制度和监管措施有待完善和提高。在当前严峻的环境形势面前，我国政府正大力推进并全方位深入开展环境保工作，确保环境保护工作的有效落实。但从实际而言，管理措施不完善的问题比较突出，其中主要表现在两点：一是管控工作缺乏全面而有效的开展，表现出流于形式的工作状态；二是环保技术落后，难以适应当前的环保工作需求。
三、坚持可持续发展并强化环境保护工作
现阶段，我国正处于社会全面改革和经济发展的转型期，面对日益突出的环境问题，如何进一步处理好可持续发展与环境保护之间的关系，已成为深化改革、扩大开放急需迫切解决、也必须解决的重大问题。在我看来，坚持可持续发展并强化环境保护工作，可从以下几点着手：
1.加强环境管理，强化污染治理，推动结构调整进程，建立完善的管理体系。环境保护有三要素：一是管理；二是技术；三是资金。狠抓环境管理，落实环境管理各项政策，有助于提高当前环境保护的有效性。环境保护是一项复杂而系统的工程，其涉及诸多方面。对此，当前的环境保护重点是工业污染，应进行全程监控，在线监测，监督管理，确保工业污染治理的有效性。此外，为配合环境管理的需求，应完善当前的管理体系，抓住市场经济与政府宏观调控的俩只手，引入市场机制，提高环境资源配置效益，来改变当前环境管理与经济发展水平不匹配现状。
2.强化环保宣传教育，构建全民环保统一战线。我国是一个人口大国，环境保护的任务艰巨性而复杂，我国各级政府各有关部门，应加大环境保护的宣传教育，开展多样化的环境保护宣传活动，提高全民的环境保护意识。此外，宣传相关的法律法规，引导并规范公民的
环保行为，在思想和行为上，做到自觉、自律；执法懂法守法，在维护自身权益的同时，也应履行环保的义务。只有这样，在全社会积极参与的背景下，才能从本质上强化环境保护工作，构建和谐美好的人居环境。
>> 当前我国生态文明建设存在的问题及治理对策 浅谈当前我国生态文明建设中人的发展问题 当前我国生态文明建设的现状与政策分析 我国当前廉政文化建设存在问题及成因分析 我国生态文明法治建设存在的主要问题及对策探析 我国生态文明制度建设的成就与问题分析 当前我国生态文明建设与发展的哲学思考与探究 当前我国高校生态文明教育存在的主要问题与对策 试述我国生态文明建设存在问题及发展思路 当前我国社会建设面临的问题分析 马克思主义生态文明思想探究及对我国生态文明建设的启示 浅谈我国生态文明建设 论我国生态文明建设 当前我国城市环境卫生管理存在的问题及成因分析 我国生态文明建设的理论与实践 我国生态文明建设的历史背景 加强我国生态文明建设的思考 我国生态文明建设的路径选择 浅析我国生态文明建设的发展历程 我国生态文明建设面临的问题及其原因 常见问题解答 当前所在位置：l
2. 李绍波.论生态自然观与中国可持续发展[J].世纪桥，2010（19）：58.
3. 杨东平.中国环境发展报告（2009）[M].北京：社会科学文献出版社，2009.3：8.
4. 杨东平.中国环境发展报告（2009）[M].北京：社会科学文献出版社，2009.3：8.
5. 杨东平.中国环境发展报告（2009）[M].北京：社会科学文献出版社，2009.3：5.
6. 中国网.中国水危机[EB/OL].[2012-1-20].
关键词：环境法；环境立法；法典化
中图分类号：D922 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2011）34-0127-03
中国自20世纪70年代以来先后颁布、修订了为数众多的环境法律法规，并以此为基础构建了有中国特色的环境法体系。但由于我国的环境立法理念落后以及部门立法为主导的立法体制，使得现行环境立法存在着整体性缺陷。为了解决这一问题，有学者提出采用法典化的方法来对我国的环境法律进行体系化的全面整合。然而，也有不少学者认为，不能刻意地追求法典化，应结合中国环境法发展的特点，强调环境法的发展更应该保持清醒，坚持非法典化的立法模式，以适应中国社会发展的需要。面对环境法发展的瓶颈约束，我国环境法未来的发展和完善，又应如何选择？笔者认为，完善我国环境法治，形成完备协调的环境法体系，环境法典的制定不失为一个有效的路径选择。
一、中国环境立法状况
环境立法是近十年来我国立法活动最为活跃的领域之一。尽管我国环境立法正以前所未有的飞速发展着，但是，我国环境保护形势却越来越严峻。在环境法治现实的拷问下，我国环境立法暴露出其依然存在的许多问题和不足。
（一）环境立法理念比较陈旧
现代环境立法理念的内涵是丰富多元的，但其中最为核心的部分就是立法所保护利益的取向问题。现代环境法的发展进程中，立法理念发生了从人类中心主义向生态中心主义的演进和变迁。世界上主要国家的环境法都基本实现了立法理念从人类中心主义中的经济利益优先阶段的转变和飞跃，目前正进行着从人类中心主义从人类利益中心主义中的生态利益优先阶段更进一步，向生态利益中心主义的全新阶段转型和突破；更有一些环境保护先进国家已经初步树立起生态利益中心主义的立法理念。而从我国环境法发展的现实情况看，整个环境法律体系的立法理念仍然比较陈旧，距离生态利益中心主义这一先进立法理念有着很大的差距。我国目前的环境立法理念严重滞后于环境保护的现实需要[1]。
（二）立法存在空白，前瞻性差
虽然我国目前环境保护的法律法规十分众多，一些重要的、根本性的法律制度欠缺，为环境法的整体适用设置了很大障碍。环境法律法规间相互脱节，致使其无法具体适用，具体表现在以下几方面：一是缺少程序立法。我国现行的环境立法以实体法为主，程序性规范很少且多散见于各实体法中。二是环境问题的特殊性在于潜在性，即环境污染或资源破坏的后果往往要在很长时间以后才能为人们所察觉。缺乏前瞻性的立法是不可能适应环境保护形势发展需要的，这一点在我国目前环境法研究力量薄弱、立法水平不高的情况下尤为明显[2]。
（三）环境法律规范不够协调统一
我国20世纪80年代以来单行性环境法律的制定往往带有应急性，什么环境问题突出，该问题所涉及的环境立法的进程就能得到加快。但是，这种应急性和加速度立法的后果就是法律条款上冲突颇多，整个体系的连贯性不足。
（四）环境基本法存在着重大缺失
在我国不断制定出台的诸多环境法律规范中，1989年制定通过的《环境保护法》通常被认为是环境基本法，在国家机关制定该法时，实际上也把该法定位为环境基本法，然而，随着环境法的迅速发展，《环境保护法》已无法对环境法的各个领域进行综合、全面的调整与协调，已经难当“基本法”之责，其环境基本法的名称和地位都无法“名副其实”了。具体来说，存在的重大缺陷主要体现为以下几个方面：
1.立法位阶不高，其基本法的地位和效力受到质疑
现行《环境保护法》是以全国人大常委会审议的形式通过的。根据立法原理，基本性法律应当以全国人大决议的形式通过，而以全国人大常委会审议的形式通过的法律只是一般性法律。因此，《环境保护法》虽然性质十分重要，属于环境法领域的基本性法律，但在立法时作为一般性法律通过的，立法位阶不高。
2.基本内容比较狭窄，无法涵盖和协调整个环境法律领域
《环境保护法》制定之际对环境保护问题的认知和关注领域主要集中在污染防治方面，对自然资源的保护和开发利用以及对生态安全的保护与维持还不够重视，该法的基本内容比较狭窄，主要体现为如何调控污染防治这一环境保护问题。《环境保护法》的调整视角和关注中心仍局限于环境污染防治方面，对于后两个领域不断暴露出来的严重问题没有通过修改自身立法，及时作出回应性规定。因此，《环境保护法》存在着调整范围过于狭窄的重大缺失，无法成为整个环境法领域中的基本法[1]。
我国环境法律体系存在的上述种种问题，如何解决？笔者认为，无论是提升立法理念，还是修改现行法律都无法彻底克服和解决这些问题，只有实行环境法法典化才能克服和改善立法方面的问题和不足，满足中国环境法制的现实需要。
二、我国环境法法典化具备的有利条件
法律制度的法典化是一项重大的立法工程，远非一般性法律的制定可以比拟，一般要具备许多条件和资源。尤其是对于环境法这样一个全新的法律部门来说，更应当谨慎行事。现实地看，我国环境法自身的发展为其进一步发展打下了基础，同时，国际上环境法法典化的发展趋势和一些发达国家环境法法典化的实践经验也可以为我国环境法法典化提供一些指导和帮助。因此，总体来看，我国环境法进行法典化已经具备了一些有利条件。
（一）历史上法典的传统经验
中国有着悠久的法典法历史传统，法典法是中国法制制度中主要的立法形式,在中国法律制度历史中被延续和传承。例如，历史上最负盛名的法典《唐律疏议》被现代法学家和史学家们公推为“法典之王”。这些高超、娴熟的法典编纂立法技术以及所达到的立法文明高度，即便是对今天的法典编纂，依然有着相当的借鉴意义和学习价值。
（二）中国环境法的体系框架已经基本构成
目前中国已经形成了较为完整的环境法体系：既有综合性的环境立法、又有各环境要素和针对各污染源的专门立法；既有全国性的法律法规，又有大量地方法规和部门规章；既有较为系统的法律规范，又有与之相配合的政策、行政和技术规范[3]。时至今日，我国环境法不但已经发展成为一个独立的法律部门，而且还是整个法律体系中最具前景和潜力的法律部门。一些基本性的、比较重要的环境法律制度已经具备,整个环境法律制度框架初步形成。环境法规范的体系更是不断扩张和壮大，从数量上和种类上看，目前主要由各个单行法组成的规范体系整体规模已经相当庞大。
（三）环境法法典化的理论研究成果
环境法学研究水平的提高使得对环境法领域中许多基本性和重大性问题的研究逐渐走向深入成熟。目前，关于我国环境法法典化问题的关注和研究正成为我国环境法学研究的新气象，相关的讨论正在发生，各方面的研究也正在进行，提出的观点逐渐增多，已经初步取得了一定的成果。这些理论研究成果对我国环境法的法典化立法工作来说，具有很重要的指导意义和参考价值。
（四）国外环境法法典化的实践经验
在瑞典、法国等欧陆法系国家，有关环境法法典化的理论准备和基础条件初步具备后，迫于环境法律制度发展现实的要求，已经开始了环境法典的具体编纂和制定工作，并最终成功出台了全新的环境法典。例如，瑞典1999年颁布了自己的《环境法典》，法国2000年颁布了自己的《环境法典》法律部分。德国的《环境法典》虽然处于“草案”的状态，但在紧锣密鼓的制定中。这些国家环境法典化过程中的许多经验、做法，编纂环境法典所运用的立法技术及它们已经制定实施的环境法典，对于我国环境法法典化的开展来说无疑是一笔十分宝贵的财富。
三、中国环境法法典化的障碍
正如前面分析的，我国环境法的法典化已经已经具备了许多有利的条件，但是，现阶段在我国进行环境法的法典化，还面临着不少问题与不足。这些现实存在的问题和不足，构成了我国环境法法典化的障碍。
（一）环境法法典化的理论研究不够
虽然近几年来在不断恶化的环境问题的促动下，以及随着我国环境法制的不断加强，环境法学研究受到了前所未有的重视，发展迅速、进步显著，但这种快速的发展和显著的进步是在之前十分薄弱的基础上取得的，与其他比较成熟的法律部门研究如刑法学、民法学等相比，环境法仍是不够成熟完善的。
（二）环境立法的发展水平有待进一步提升
我国目前的环境立法只是在环境法领域搭起一个比较完备的基本制度框架，许多内容还需要填充和完善。一方面，一些重大的环境法律制度或法律范畴在我国现行环境法律体系中还没有得以确立，或者还没有被统一化和明晰化。与国际上发达国家环境立法的发展水平相比，我国环境立法的发展现实显得还有着一定的差距。如果用进行法典编纂的一般标准和要求考察和衡量，在我国目前的环境立法发展水平下，进行法典编纂，制定环境法典的时机和条件显然还不够成熟。
（三）环境执法和司法的水平不高
就目前我国的环境法制现实而言，环境立法水平不够高，与发达国家存在一定的差距，而环境执法和环境司法水平滞后于我国的环境立法。这种水平较为落后的环境执法和环境司法状况，对于我国环境法的法典化来说就像一把双刃剑，一方面要求和呼吁我国环境进行法典化，带动环境执法和环境司法水平的提高；另一方面又会因为自身落后于不足，无法给予环境法在其法典化过程中所需要的、来自环境执法和环境司法等环境法律实施领域中的有关资源支持。
（四）环境法典编纂的技术和经验不足
要成功编纂出一部合格的环境法典，编纂者必须具备较高的立法技术水平和丰富的综合性立法经验。但现实中的我国环境立法显然质量不高、水平欠佳。目前，环境立法机关尚不具备高超的立法技术，很难承担起编纂环境法典这一重大而艰难的任务。
四、我国环境法典的基本模式选择
诚然，环境法法典化存在一定的理论弊端，但笔者认为，应该理性地看待法典化问题，不能为了追求法典化而法典化。首要的问题是明确为什么要借鉴法典化立法模式。借鉴此立法模式，根本的目的是要完善环境法体系以解决立法现状中存在的问题，固化先进的立法理念，形成清晰完整的环境法律体系，以指引环境保护工作的正确有序开展。环境法律的体系性、内部和谐一致性应当是当前环境立法完善的首要目标。法典只是完善法律体系的一种形式、一种工具，解决问题、促进发展才是根本目的。笔者认为，开放性（适度）法典的设想有助于我们克服法典化立法模式的缺陷。
（一）法典法与单行法的共存互补
根据我国环境法自身发展的实际情况和内在规律，动态性的适度法典化发展模式较为适合。这就必然要求制定出一部环境法典将整个环境法领域中的各种单行性法律规范进行整合、统一，把相应的内容纳入到法典之中。因此，众多的单行法将被吸收和取代。但是，这种取代并不是全部的和绝对的。基于环境法典本身存在的局限性和环境法治现实的要求，在环境法法典化的开始阶段，环境法典、环境单行性法律、法规和规章等，将在很长的一段时期内共同存在。换言之，单行性法律、法规和规章的存在和不断加以完善，是中国环境法法典化模式的当然内容[4]。
（二）环境法典编纂的内容结构
1.《环境保护法》的修改方向――《环境法典》总则编
笔者认为，当我们选择以环境法的法典化作为我国环境立法模式的发展路径时，应当将环境保护法按照环境法典的总则编予以修改，将属于环境法中共通的部分予以统一规定，这样可以消除不同单行法中的重复规定，同时避免不同单行法中法律规定上相互矛盾冲突的现象。在这个前提之下，需要考虑的是哪些事项属于环境法中共通的部分，以致于需要规定在环境法典的总则编中。主要包括：指导思想与核心理念的确立；环境保护政策、基本原则和基本制度的确立；环境资源监督管理体制和管理制度的规定；各级政府、企业和公民环境保护责任的建构等等。
2.分则的体例编排
从调整对象的视角出发，环境法的体系构成包括污染防治法、自然资源法、生态保护法和环境资源综合管理与调控法，因此，这些法律规定就成为环境法典分则的内容。在体例上将分则分为污染防治法律编、自然资源保护法律编、生态环境保护法律编和环境资源综合管理与调控法律编。
五、结语
在成文法国家纷纷实现法典化的热潮中，中国作为大陆法系国家中的一员也在思考着相同的问题：环境法作为一门新兴学科，为什么要实现环境法法典化以及如何实现环境法法典化？当然，将环境法的法典化作为我国环境立法模式的选择，能够有效地解决我国环境立法中存在的整体性缺陷。但是我们应该看到，现阶段我国环境法的发展还不平衡，可以想象环境法的法典化之路将会是艰辛和曲折的。
参考文献：
[1]张梓太，李传轩，陶蕾.环境法法典化研究[M].北京：北京大学出版社，2008.